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重構三晉——關于山西統縣政區調整的 設想方案

  大同市面積20597平方公里,人口397.8萬,朔州所轄4縣均劃歸大同市。
  朔州市轄原屬忻州的西7縣(西8縣減靜樂),面積14856平方公里,人口143.8萬。
  忻州市則僅轄東6縣地域,面積12349平方公里,人口197.9萬。
  太原市增轄靜樂、嵐縣,榆次、太谷,面積12816平方公里,人口455.8萬。
  陽泉市轄壽陽、昔陽、和順、左權4縣,面積12839平方公里,人口200.5萬。
  榆社劃歸長治市。
  呂梁市僅轄呂梁山以西,面積14629平方公里,人口185.6萬。
  平遙市由太原盆地南部8縣組建,面積9050平方公里,人口281.2萬。
  侯馬升地級市轄曲沃、翼城、新絳、稷山、河津、萬榮、聞喜、絳縣、垣曲8縣,面積8535平方公里,人口311.3萬。
  運城市面積7481平方公里,人口257.5萬。
  臨汾市面積18478平方公里,人口329.1萬。
  晉城唯一不變。

  今年是實施“十一五”規劃的第一年,統縣政區處于山西實行城鎮龍頭帶動戰略和城鎮化與工業化同步推進戰略的樞紐位置,承擔著實行經濟結構調整、建設新型能源和工業基地、統籌城鄉發展的繁重任務。由于山西的地級市大多是國家撤消地區時成建制由地改市,而地區最初的功能僅是上傳下達,改市之后劃分上顯得過于粗糙簡陋,較多地方明顯不適應當前城市化工業化的發展需要,調整統縣政區已經成為緊迫的要求。
  統縣政區現在多是地級市,即實行市管縣體制的市域,另外還有自治州與少量的地區,一般轄數縣至十數縣。這一層次從隋唐至明清雖然郡、州、府各色名稱不同,但其地位幅員基本趨于穩定,民國初年裁撤這一層次,實行省縣直轄,不久就發現難以運轉,又設立了道及后來的專區,F在又有許多省縣直轄的探討與呼聲,實際上無論全面縮省還是并縣,都是根本難以做到的。特別是,一方面,統縣政區在上千年的運行中,形成了眾多比較穩固的經濟、人文、地理共同生活圈,另一方面,由于省太大而縣太小,其成為規模適宜的政治經濟生活圈,因而地級市重要性日益突出,成為改革開放以來地方政府搏弈中最大的贏家。不過,在實行市管縣體制的過程中,個別省過于以城市為中心進行劃分,而忽略了其歷史的現實的區域基礎,成為主要敗筆所在!劣谑泄芸h體制的問題不是本文所探討的內容,不管以后叫什么和怎么組織,這一層次是不可少的。
  筆者采“統縣政區”的名稱來探討,意在提示劃分地級市時須重視其區域基礎, 而山西則須分外重視。原因在于:一是山西表里山河,客觀上存在著較多規模適宜相對完整的地理單元;二是山西生態環境極其脆弱,管理上更需要統籌規劃協調發展;三是山西較多中心城市規模小,實力弱,中心地位不突出,也不宜圍繞城市劃分。

  一、 北部
  山西北部大同、朔州、忻州三市的整合,可以有合理的與現實的兩種方案。 
  雁北地區區域比較完整,各縣均處于大同的直接輻射帶動之下,聯系也十分便捷,本可只設一個統縣政區。清代雖然分為大同、朔平(駐右玉)2府,應當是2府分別轄有長城以北屬地的原因,大同府向南亦轄到山陰縣。大同、朔州2市劃分太碎,不利區域整合與中心城市功能的發揮,這主要是雁北析分時為了兩市的大致均衡所致。一定要勉強分為2個的話,朔州以只管到右玉、山陰為宜;但這樣的話不如改朔州為省直轄的副地級市,所轄4縣均劃歸大同市。小朔州市面積4094平方公里,人口57.7萬,轄鄉、鎮、街辦28個,不需設區。而新的大同市面積20597平方公里,人口397.8萬,規模適宜。
  忻州地區清代為忻州、代州、寧武府、保德州及散州岢嵐,看似雜亂,其實清晰地分為忻州——代州的滹沱河流域與寧武——保德的晉西北地區兩個差異明顯的區域,本市稱為東6縣、西8縣;谛弥輰嵙^弱與幅員過大、“戰線”過長之間的突出矛盾,應該東西分治。在1980年代對山西做的經濟區劃中,西7縣(減靜樂)與呂梁的興縣被劃為一個基層經濟區(圖二晉西北片);山西省汽車運輸公司在太原之外按區域組建了10大分公司,陽方口分公司就是服務這一區域。這里從自然地理上也明顯地形成一個相對獨立的系統,并且處于山西的角落與末梢,經濟社會發展更需要一個統縣政區的統籌與整合。五寨雖處該區域地理中心,但從區位、交通、發展潛力、內外聯系上來看,保德更有資格作為區域經濟中心。這個地理單元面積13932平方公里,人口112.8萬,有國家規劃的45個煤炭礦區之一的河保偏礦區支撐,經濟發展前景應該看好。 
  忻州市則僅轄東6縣地域,面積12349平方公里,人口197.9萬,相對于經濟實力、發展前景來看,是一個最優的格局。靜樂縣則與呂梁的嵐縣順汾河就便劃歸太原市轄,打造太原的生態屏障。 
  以上方案盡管筆者認為合理得臻于完美,但能否成為現實的方案還存在2個障礙:一是有沒有撤降朔州市的魄力,二是現行的市管縣模式使保德領銜設立統縣政區存在較大難度。為此,提出一個相對簡明的妥協折中方案:即由朔州市轄西7縣,面積14856平方公里,人口143.8萬。朔州已經客觀上與平魯、神頭、陽方口、寧武、神池形成了一個小城鎮圈,加以引黃工程、神朔鐵路等,一定程度上融入了晉西北;歷史上在唐、遼兩代也曾西轄這一區域,具有多方淵源聯系,這樣組合也是一種次優方案。
  已經開工建設的太原——石家莊客運專線、太原——中衛鐵路,使太原甚至山西第一次置身于國家大通道上,對太原恢復和擴展作為傳統的陜蒙寧地區中心城市的影響力,無疑作用巨大。然而,不應忽略的是,透過晉西北輻射陜蒙的傳統路徑依然十分重要,晉西北發展起來了,能夠有效地放大和強化太原對陜蒙地區的影響力。這是筆者嚴重推薦保德方案的原因。即使采取朔州方案,也應將保德作為市域副中心重點建設。晉西北從忻州分出之后,原規劃的忻州——保德高速公路就值得推敲。從太原到包頭及內蒙西部的聯系來看,應該建設一條太原——保德——東勝的高速公路,從與榆林——府谷高速公路的對接來看,顯然應該延向朔州,也即形成保德到太原、大同、包頭、榆林四個方向的通道。

  二、中部 
  山西中部的調整主要是如何推進實現《山西省城鎮化發展綱要》提出的第一項主要任務--“提升省會城市集聚輻射功能,加快太原都市圈發展”;緝热菔恰皹嫿ㄒ蕴-榆次為核心圈層,介孝汾、陽泉、忻原、離柳中四個城鎮密集區為外圈層的空間布局結構。
  要實現太原市與晉中市榆次區的一體化發展,無論是“同城化”也好,“無縫對接”也罷,還是在一個統縣政區內更優。榆次歷史上從未作為統縣政區駐地,一直是太原屬縣,建國后成為專區、地區駐地,主要是各縣到省城路過方便而已;晉中作為統縣政區,沒有任何歷史的地理的經濟的區域基礎,換個角度看這個地區其實是“太原地區”,本當在地市合并中撤消。榆次并入太原呼聲既久且高,勢在必行。但反對聲音與政府的顧慮也較多,因而有必要從與國內相似地區的比較,來真正辨明認清這一問題。
  廣東的佛山、廣州與榆次、太原的態勢略相似,為什么緊鄰廣州的佛山可以作為一個單獨的地級市存在,而晉中就需要撤并?這是反對者常舉的例子。讓我們試解讀這個格局:
  首先,廣州城市的主要發展方向先是沿江向東到黃埔,現在又是跨江向南到番禺,——這是優化方向,并非向西為另一個地級市而削足適履,缺少合并的緊迫與必要。而太原、榆次的優化發展方向卻是相向發展。
  其次,廣州的經濟總量已經很大(僅次上海、北京),又是計劃單列市,廣東省并不樂見一個過于大的“巨無霸”。從潮汕地區(原汕頭市)一分為三顯見,廣東省對劃分統縣政區采取的是“眾建諸侯”。而山西卻需要通過引導、推動、整合,盡快“提升省域中心城市的吸引與輻射能力”。
  再次,廣東之所以能夠采取 “眾建諸侯”,還因生態與產業的緣由而使其國土承載能力相對較高。而山西地處北方黃土高原缺水地區先天不足,單純建設能源重化工基地后天失調,形成了極其脆弱的生態容量,在經濟發展與產業布局上更需要加強區域統籌。
  另外,盡管原佛山地區劃出了江門、珠海、中山等另外建地級市,現有部分經濟總量與分量仍然較大,而晉中則是就地改市,范圍沒有進行合理調整。如果劃出更適合歸并其他統縣政區的縣,大概就沒有什么分量了!系南嫣兜貐^原來也是一個范圍較廣的地區,而現在的地級湘潭市僅有湘潭、湘鄉2縣之域,我們的晉中市如果也僅榆次、太谷2縣之域,還有單列的必要嗎?!
  晉中市撤消后,可以分4塊分別重組:1、壽陽、昔陽、和順、左權4縣劃歸陽泉市。形成一個以陽泉為中心的晉東組團和基層經濟區,面積12839平方公里,人口200.5萬,是一個比較完整的地域單元。2、榆社劃歸長治市。在唐分設遼州之前,榆社一直南隸上黨管轄,即使1958年并大縣,也是向南并入武鄉,如此濁漳河流域盡入長治。3、榆次、太谷劃歸太原市。這是最必要的2縣。雖然它縣太原亦可管轄,但加前述汾河上源的靜樂、嵐縣,面積12816平方公里,人口455.8萬,太原市域范圍已經適宜了。4、祁縣、平遙、介休、靈石與呂梁市域統籌重組。
  第4塊與呂梁重組又有兩種方案。一是興縣劃歸晉西北或太原市,其余部分改設汾州市(駐汾陽),并轄平遙等4縣。這一范圍略當明清的汾州府域,汾陽歷史上也一直是太原、臨汾間的政治文化經濟中心,既連北貫南,復承東啟西,區位扼要,“晉運”的十大公司亦駐其一。二是呂梁山為界,分為兩個統縣政區,西邊仍為呂梁市,面積14629平方公里,人口185.6萬,東邊另組,面積9050平方公里,人口281.2萬。這里從隋至元分別作為兩個統縣政區長期存在,有較深厚的歷史基礎與堅實的地域基礎。也符合太原都市圈以介孝汾、陽泉、忻原、離柳中為外圈層的規劃格局。東部行政中心可在汾陽、介休、平遙三地選擇,各有優勢。如果我們以區域統籌的角度來看,不必這里一定有一個單一的中心城市,而以“介孝汾”加平遙構成一個復合的城市圈。筆者看好區位適中、知名度高的平遙作為行政中心,對內利于整合統籌,對外利于協作帶動。
  兩種方案均須面對晉中市級機構人員的去留問題,政區調整必然會有所動蕩。一方案是撤。為了便于消化人員,榆次區可定為副地級,就地消化一部分,同時由太原等4市按比例接納一部分。二方案是移。河南省的安陽、洛陽2地區機構分別改為濮陽、三門峽市的機構等,前轍可循,特別是南寧地區改為崇左市系從省會移出,兩地條件差別甚大亦平穩過渡,可資借鑒。

  三、南部:
  山西南部統縣政區調整的目的最為直觀明了:強化侯馬的中心城市地位。
  《山西省城鎮化發展綱要》在第十七條“適當調整行政區劃,建立適應城鎮發展的新型行政管理體制”之下專門強調提出:“積極培育晉南中部和晉中南部兩個中心城市,創造條件建立適應區域經濟和城市化發展要求的城市主導型政區管理體制!薄梢越庾x為省府對于晉南中部和晉中南部行政區劃的不適應狀況是了然于胸的,只是能否下定決心進行調整。
  侯馬作為晉南的地域中心與交通中心,也是僅次于太原的省內第二大鐵路樞紐,具有明顯的區位、交通、商貿優勢,曾經輻射三省的商貿市場,山西三個海關其一即是突出的標志。對于晉南,如果沒有侯馬的崛起,所謂“有效整合城市區域關系,合理確定城市職能定位,發揮三市整體帶動功能”,只能是一句空話;蛘哒f,侯馬真正崛起之日,才是晉南再造與騰飛之時。然而,囿于縣級市的地位,侯馬自身與周邊區域的發展都深受限制,應當盡快升格。
  歷史上從隋唐到明清,這里一直穩定地存在一個統縣政區--絳州;在山西經濟區劃中,晉南經濟區也一直劃分為臨汾、侯馬、運城3個基層經濟區,故侯馬升格同樣具有堅實的區域基礎。侯馬升地級市可轄翼城、新絳、稷山、河津、萬榮、聞喜、絳縣、垣曲8縣,原侯馬市、曲沃縣合并設置晉都區。曲沃縣的機構可以直接改為晉都區的機構,而原侯馬市的機構可以作為新侯馬市機構的基礎,從臨汾、運城2市調入部分骨干即可。機構、人員增編不多。新侯馬面積8535平方公里,人口311.3萬?s小的運城市面積7481平方公里,人口257.5萬,仍有較大分量。臨汾市則面積18478平方公里,人口329.1萬。
  最后,讓我們將以上方案(圖一)與山西省1980年代的經濟區劃(圖二)作一個比較,可以看到,除太原基層經濟區過大,劃分為2個統縣政區之外,大略每個統縣政區恰好與一個基層經濟區重合,也多有歷史的地理的區域基礎,合理性可見幾斑。 

山西統縣政區調整方案圖示

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